TAR Napoli, Sez. III, 3 luglio 2008 / 17 luglio 2008, n. 8922 (Pres. De Maio, est. Maddalena)

Con diverse pronunce, infatti, il Consiglio di Stato (v. sez. VI, sent. 15 aprile 2003, n. 1945, sulla responsabilità da contatto e da ultimo sez. IV, sent. 29 gennaio 2008 n. 248 , sul danno da ritardo)  ha affermato la radicale diversità tra la responsabilità della p.a. per lesione dell’interesse legittimo di natura sostanziale e quella per la violazione di regole procedimentali e di affidamento del privato, volta a tutelare il diverso interesse di natura procedimentale alla correttezza del comportamento della p.a.. Coerentemente con tali premesse, il Consiglio di Stato ha pertanto affermato che il principio della domanda impedisce al giudice, al quale sia stato chiesto di pronunciarsi sul danno per mancato conseguimento del bene della vita richiesto, di pronunciarsi sul mero danno che può subirsi per  effetto di una illegittimità procedimentale, occorrendo per la liquidazione di un tale danno un’apposita domanda di parte. Se è vero infatti che il danno subito dal privato possa consistere anche nelle perdite economiche subite in conseguenza della scorrettezza del comportamento tenuto dalla amministrazione a prescindere dalla spettanza del bene della vita,  è altresì vero che spetta al privato scegliere, nella domanda, come impostare la controversia e decidere cioè se chiedere, oltre o in alternativa al ristoro del pregiudizio derivante dalla perdita del bene finale, anche i danni derivanti dal comportamento scorretto.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione III, composto dai Signori:

1) Dott. Ugo De Maio                         Presidente

2) Dott.ssa Maria Laura Maddalena  giudice rel.                    

3) Dott. Alfredo Storto                        giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.  2829/2003, proposto da  Proxil s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv.  Renato De Lorenzo e dall’avv. patrizia Kivel Mazuy, con domicilio eletto in Napoli,  viale Gramsci, n. 10;

CONTRO

Il ministero dello sviluppo economico ( già ministero delle attività produttive), in persona del Ministro, rappresentato e difeso ex lege dall’avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, con dominio eletto in Napoli,  via Diaz n. 11;

PER L’ANNULLAMENTO

della nota prot. 1007736 del 9.10.2002, notificata a mezzo A/R in data 10.12.2002 con la quale il ministero ha comunicato alla ricorrente, ai sensi degli artt. 7 e 8 l. 241/90, l’avvio del procedimento amministrativo per la revoca del contributo concesso alla Proxil con decreto del presidente del Consiglio dei ministri del 5.5.89;

                                                                                              impugnato con il ricorso originario

del decreto del 13.6.2007, comunicato il 21.9.2007, con cui il ministero dello sviluppo economico ha revocato il contributo provvisoriamente assegnato alla ditta Proxil s.p.a.

impugnato con il ricorso per motivi aggiunti

NONCHE’ PER LA CONDANNA

al risarcimento d e danno ex art. 3 l. 205/2000

Visto il ricorso e con i relativi allegati nonché il ricorso per motivi aggiunti;

visto l’atto di costituzione e difesa della amministrazione resistente;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore alla udienza pubblica del 17 aprile 2008 la dott. ssa Maria Laura Maddalena;

Uditi i difensori delle parti come da verbale di udienza;

FATTO

Con il ricorso originario, la società ricorrente ha impugnato la comunicazione di avvio del procedimento di revoca di un contributo concessole per la realizzazione di uno stabilimento industriale.

Espone, nella parte in fatto:

-          con decreto n. 12 del 4.8.1992 era stata disposta la decadenza della ricorrente dai benefici e la  revoca del decreto che li aveva concessi;

-          che tale provvedimento era stato prima cautelarmente sospeso e poi annullato dal TAR (con sentenza n. 4231/2002, poi confermata anche dal consiglio di Stato con sent. n. 1871/2005);

-          che in seguito alla pronuncia cautelare del TAR (ord. n. 150 del 1.3.1995), la direzione generale del ministero aveva richiesto, con nota del 12.7.1995 e 23.3.1996, alla Proxil, ai fini della riammissione ai benefici, di far conoscere in tempi brevi se l’iniziativa a suo tempo approvata fosse ancora attuabile dal punto di vista tecnico e se l’importo del contributo originariamente determinato potesse rimanere invariato;

-          che la ricorrente, con nota del 4.4.1996, faceva presente la necessità di ottenere nuovi preventivi per verificare la possibilità di realizzare l’iniziativa;

-          in data 28.1.1997, dopo un ulteriore sollecito del 6.11.1996, la direzione generale, mentre la ricorrente svolgeva un’accurata indagine per verificare la fattibilità dell’iniziativa, comunicava di ritenere la Proxil non più interessata alla realizzazione dell’iniziativa;

-          dopo la sentenza del TAR ( n. 4231/2002) che disponeva l’annullamento del provvedimento di decadenza dai benefici e di revoca del contributo per mancata comunicazione di avvio del procedimento, l’amministrazione comunicava con nota del 9.10.2002 l’avvio del procedimento di revoca.

Avverso tale nota, la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di impugnazione:

1)         difetto e carenza di istruttoria perché la P.A. ha avviato un nuovo procedimento volto a confermare il precedente provvedimento, annullato dal TAR, sulla base di una erronea interpretazione della sentenza, la quale, mediante l’assorbimento delle ulteriori doglianze proposte, non aveva in alcun modo sancito la legittimità sostanziale del provvedimento annullato;

2)         carenza di adeguata motivazione, atteso che la rinnovazione del procedimento è da ritenersi allo stato illogica tenuto conto del lungo lasso di tempo trascorso.

Il ministero intimato si è costituito mediante avvocatura ed ha depositato documenti, chiedendo il rigetto dei ricorso perché infondati.

Con il ricorso per motivo aggiunti, ha ricorrente, dopo aver ricapitolato le precedenti vicende, ha rilevato che, dopo la sentenza del Consiglio di Stato che confermava l’annullamento del provvedimento di decadenza dai benefici e di revoca del contributo, sostenendo però di non poter procedere alla liquidazione del risarcimento del danno dovendosi attendere la rinnovazione del procedimento, la Proxil notificava atto stragiudiziale di diffida e messa in mora, facendo presente di avere interesse alla prosecuzione del procedimento ai fini della proposizione di un’azione risarcitoria.

Il Ministero emanava quindi, in data 13.6.2007 un nuovo provvedimento di revoca del beneficio originariamente concesso, che la ricorrente ha impugnato con i motivi aggiunti deducendo le seguenti doglianze:

1)         violazione della l. n. 219/81, violazione del disciplinare, eccesso di potere per erroneità della motivazione, carente istruttoria, erroneità dei presupposti, di fatto e di diritto, illogicità, sviamento di potere, violazione del giusto procedimento perché la p.a. ha violato il disciplinare, chiedendo di confermare l’interesse della Proxil alla erogazione, a pena di decadenza, anziché procedere direttamente alla erogazione del contributo parametrato alla situazione di mercato del 1995; inoltre, non è vero che la Proxil è rimasta inerte, perché con nota del 4.4.1996 ha risposto alla amministrazione, rilevando che il tempo trascorso aveva determinato l’esigenza di acquisire nuovi preventivi;

2)         violazione dell’art. 3 della l. 241/90, eccesso di poter per difetto assoluto di motivazione, carente istruttoria, sviamento, illogicità, ingiustizia manifesta, violazione dell’ordinanza del TAR Campania perché il ministero ha inteso scaricare sulla ricorrente la responsabilità della revoca del contributo; ha inoltre violato il principio di non aggravamento dell’istruttoria; infine perché le vere ragioni sottese all’adozione del provvedimento impugnato si rinvengono nella nota dell’ufficio contenzioso del 7.6.2007 nella quale si afferma la sua opportunità ai fini del trasferimento del lotto provvisoriamente assegnato alla Proxil s.p.a. al Consorzio ASI.

In relazione alla sussistenza dei presupposti per il risarcimento del danno, il ricorrente ha evidenziato l’originaria decadenza dal beneficio era stata disposta per un’asserita carenza di allegazione documentale mentre in realtà la Proxil aveva depositato tutti di documenti richiesti allegati alla nota del 21.10.1992 e ha chiesto la liquidazione del danno da quantificare in relazione ai costi sopportati (quantificati in euro 906.520) e al lucro cessante per non aver potuto avviare  l’attività finanziata.

All’odierna udienza, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Va preliminarmente dichiarata l’inammissibilità del ricorso originario in quanto avente ad oggetto un atto infraprocedimentale (la comunicazione di avvio del procedimento) insuscettibile di autonoma impugnazione.

2. Occorre, inoltre, sempre in via preliminare chiarire che l’interesse che sorregge il ricorso per motivi aggiunti è unicamente da rinvenirsi ( come peraltro ha esplicitamente affermato la ricorrente in occasione della diffida e messa in mora per la conclusione del procedimento avviato con nota del 9.12.2002 impugnato con il ricorso originario) nella possibilità di ottenere il risarcimento del danno, non avendo essa più interesse alla realizzazione dell’iniziativa in relazione alla quale il contributo era stato originariamente concesso.

Essendo venuta meno, a causa del trascorrere del tempo (circa 20 anni dal decreto che aveva originariamente concesso il contributo) ogni concreta utilità per la ricorrente di ottenere il bene della vita illegittimamente negatogli con il primo provvedimento di revoca (del 1993), poi annullato dal giudice amministrativo, essa agisce nel presente giudizio all’unico fine di ottenere il ristoro per equivalente del danno patito e, unicamente a questo fine, chiede – nella logica della c.d. pregiudizialità amministrativa – che venga annullato anche il secondo provvedimento di revoca (del 2007).

La ricorrente ha infatti impugnato tale provvedimento, sulla scorta delle indicazioni del TAR e del Consiglio di Stato, secondo le quali la liquidazione del risarcimento del danno non poteva essere accordata in quella sede poiché il ricorso era stato accolto per ragioni procedimentali (la violazione dell’art. 7 l. 241/90) e pertanto occorreva attendere la rinnovazione del procedimento a fine di stabilire se la ricorrente avesse o meno il titolo a beneficiare della sovvenzione economica revocata.

Su tali pronunciamenti si è formato il giudicato e pertanto essi non possono essere messi in questa sede in discussione.

Ciò che interessa alla ricorrente, dunque, è solo una sorta di “rinnovazione virtuale” del procedimento affinché possa essere valutata l’originaria spettanza del contributo, illegittimamente revocato e quindi essa possa ottenere la liquidazione del risarcimento del danno.

In tale quadro va esaminata l’eccezione di inammissibilità, prospettata dalla amministrazione, per la mancata impugnazione del provvedimento del 28.1.1997, provvedimento fondato – come si è detto nella parte in fatto - sul convincimento del venir meno di ogni interesse della ricorrente a realizzare l’iniziativa originariamente finanziata.

Essa deve essere rigettata.

In primo luogo, infatti, va rilevato che dopo il citato provvedimento è intervenuta la sentenza del TAR che ha annullato l’originaria revoca, così facendo rivivere il provvedimento a suo tempo revocato e autorizzando l’amministrazione a rinnovare il procedimento nel rispetto delle garanzie procedimentali.

In secondo luogo, non può non evidenziarsi che con il provvedimento oggi impugnato con i motivi aggiunti, l’amministrazione ha ritenuto di portare a termine un nuovo procedimento di revoca, conclusosi mediante un atto nuovo e non meramente confermativo dei precedenti, pur in esso richiamati, tra cui appunto il provvedimento del 28.1.1997.  

In linea generale, infine, può dirsi che l’assenza di interesse attuale al conseguimento del finanziamento e la mancata impugnazione del provvedimento del 28.1.1997 non determinano l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, sorretto appunto dal solo interesse risarcitorio. E tale interesse è sotteso appunto anche alla impugnazione del secondo provvedimento di revoca del 2007, al fine di evitare che esso possa costituire ostacolo per ottenere il ristoro del danno asseritamene subito. 

3. Effettuate tali precisazioni, è possibile passare all’esame del ricorso per motivi aggiunti.

Esso è infondato e pertanto va respinto.

3.1. Con il primo motivo, la ricorrente lamenta la violazione della l. n. 219/81, violazione del disciplinare, eccesso di potere per erroneità della motivazione, carente istruttoria, erroneità dei presupposti, di fatto e di diritto, illogicità, sviamento di potere, violazione del giusto procedimento perché la p.a. ha violato il disciplinare, chiedendo di confermare l’interesse della Proxil alla erogazione, a pena di decadenza, anziché procedere direttamente alla erogazione del contributo parametrato alla situazione di mercato del 1995; inoltre, non è vero che la Proxil è rimasta inerte, perché con nota del 4.4.1996 ha risposto alla amministrazione, rilevando che il tempo trascorso aveva determinato l’esigenza di acquisire nuovi preventivi.

La censura non può essere condivisa.

L’amministrazione, una volta che abbia deciso di procedere alla rinnovazione del procedimento di revoca in contraddittorio con l’interessato, è infatti tenuta anche a valutare le sopravvenienze, tra cui anche la possibilità che il destinatario del finanziamento originariamente revocato abbia perso l’interesse a realizzare l’iniziativa. Sarebbe infatti contrario ai  più elementari principi di buona amministrazione nonché alla stessa ratio del finanziamento pubblico dell’impresa privata, pretendere che un contributo  debba essere  erogato senza alcuna garanzia circa l’effettiva realizzazione dell’opera finanziata.

Quanto alla risposta interlocutoria fornita dalla ricorrente, essa non è stata seguita, nell’arco di circa due anni da alcuna ulteriore risposta definitiva. Legittimamente pertanto l’amministrazione, con il provvedimento del  28.1.1997, richiamato e fatto proprio dal provvedimento di revoca del 2007, ha ritenuto il venir meno di ogni interesse della ricorrente a realizzare l’iniziativa originariamente finanziata e si è quindi determinata a procedere nuovamente alla revoca del finanziamento.

3.2. Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente deduce violazione dell’art. 3 della l. 241/90, eccesso di poter per difetto assoluto di motivazione, carente istruttoria, sviamento, illogicità, ingiustizia manifesta, violazione dell’ordinanza del TAR Campania perché il ministero ha inteso “scaricare” sulla ricorrente la responsabilità della revoca del contributo; ha inoltre violato il principio di non aggravamento dell’istruttoria; infine perché le vere ragioni sottese all’adozione del provvedimento impugnato si rinvengono nella nota dell’ufficio contenzioso del 7.6.2007 nella quale si afferma la sua opportunità ai fini del trasferimento del lotto provvisoriamente assegnato alla Proxil s.p.a. al Consorzio ASI.

La censura è infondata.

Quanto alla asserita intenzione della amministrazione di “scaricare” sulla ricorrente la responsabilità della revoca, si rinvia a quanto detto sopra nel paragrafo 3.1. in relazione alla legittimità per l’amministrazione di procedere ad una verifica della permanenza dell’interesse del destinatario del finanziamento a realizzare l’iniziativa finanziata. Sempre per queste ragioni non può ritenersi violato il principio di non aggravamento dell’istruttoria procedimentale, non configurando la richiesta di conferma circa la permanenza dell’interesse a realizzare l’iniziativa finanziata un indebito aggravamento procedimentale.

Per quanto riguarda infine la tesi sostenuta dalla ricorrente secondo la quale le vere ragioni sottese all’adozione del provvedimento impugnato si rinverrebbero nella nota dell’ufficio contenzioso del 7.6.2007 nella quale si afferma la sua opportunità ai fini del trasferimento del lotto provvisoriamente assegnato alla Proxil s.p.a. al Consorzio ASI, osserva il collegio che il provvedimento impugnato menziona espressamente, tra le altre ragioni richiamate, anche questa.  Non si  ravvisa pertanto il denunciato sviamento, atteso che la questione della destinazione del lotto non è estranea alla vicenda oggetto del presente contenzioso e che legittimamente, una volta accertata l’irrealizzabilità della iniziativa oggetto del finanziamento da revocare, l’amministrazione può attribuire rilievo motivazione anche al profilo dell’opportunità di procedere al trasferimento del lotto ad altri soggetti.

In conclusione, il ricorso per motivi aggiunti deve essere respinto.

4. Resta a questo punto da esaminare la domanda risarcitoria proposta sempre nel ricorso per motivi aggiunti.

Qualora la pretesa risarcitoria fosse stata articolata dalla ricorrente come conseguente all’illegittimità del secondo provvedimento di revoca del 2007, essa dovrebbe essere respinta in conseguenza del mancato accoglimento della  pregiudiziale azione impugnatoria.

Va però rilevato che la ricorrente, nell’esaminare i presupposti per il risarcimento del danno ex art. 2043 c.c., afferma che il fondamento del diritto al risarcimento “va ricercato nella condotta illecita tenuta dalla amministrazione tra il 1989 (anno di emissione del decreto di concessione del beneficio) e il 1993 ( anno in cui viene adottato il provvedimento di revoca, successivamente sospeso e quindi annullato dal TAR), nonché nella successiva inottemperanza all’ordinanza del giudice amministrativo” (p. 18 del ricorso per motivi aggiunti).

In particolare, lamenta la ricorrente che l’AGESUD, all’epoca competente a seguire l’esecuzione del progetto finanziato, dopo aver chiesto documentazione che la ricorrente produceva in data 21.10.1992, si rifiutava di redigere il verbale di constatazione dell’inizio  dei lavori, in quanto tutta la   documentazione era stata acquisita dalla guardia di finanza. il 15.4.1993 l’Agesud cessava la sua attività. La ricorrente proseguiva ancora per un po’ i lavori e poi  li sospendeva. Subito dopo (in data 4.8.1993) il Ministero dell’industria disponeva la decadenza della Proxil e la revoca del decreto concessorio, per l’asserita inottemperanza alla richiesta di presentazione dei documenti necessari, nonostante i numerosi solleciti, documenti che invece erano stati tutti depositati.

La ricorrente, inoltre, ha sottolineato che la gestione separata terremoto (subentrata all’AGESUD) aveva, con nota del 12.11.1994, ritenuto l’opportunità di un riesame della revoca del contributo,  invitando il ministero a predisporre gli atti necessari per la riammissione della ditta al contributo. Il ministero, tuttavia, rimaneva inerte fino all’accoglimento della istanza cautelare di sospensione del provvedimento impugnato e a quel punto, anziché procedere alla erogazione  del contributo richiedeva alla ricorrente di manifestare la sua persistente volontà di realizzare l’iniziativa, in violazione del disciplinare.

Come si nota, il fatto illecito che la ricorrente pone a fondamento della pretesa risarcitoria non è dunque l’illegittimità del provvedimento impugnato con i motivi aggiunti (la revoca del 2007) ma la complessiva condotta della amministrazione dal 1989 al 1995, ovvero il suo comportamento asseritamente in contrasto con le regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione,  culminato nell’adozione del provvedimento di revoca del 1993, poi annullato dal TAR per ragioni meramente procedurali.

Ad avviso della ricorrente tale complessivo comportamento della amministrazione ha cagionato un danno consistente nella perdita delle somme inutilmente investite nell’iniziativa originariamente finanziata e nel mancato guadagno che sarebbe derivato dalla realizzazione dell’iniziativa.

Tale pretesa, tuttavia, così formulata, costituisce a ben vedere una replica della azione già proposta con ricorso per motivi aggiunti notificati in data 7 gennaio 2002, nell’ambito del precedente giudizio svoltosi dinanzi al giudice amministrativo insieme con l’impugnazione del primo provvedimento di revoca ( n. 14829/1993 Rg. ), sul quale è intervenuto il giudicato. La logica in cui si muove la prospettazione della ricorrente è infatti ancora quella della c.d. spettanza del bene della vita, chiedendo essa - ancorché mediante il risarcimento per equivalente pecuniario - comunque sempre il ristoro per danni derivanti dal mancato conseguimento dell’originaria utilità (il contributo) ritenuto ad essa spettante. Tale considerazione impedisce inoltre al collegio di interpretare la pretesa della ricorrente come richiesta del risarcimento del danno da contatto, ovvero come pretesa risarcitoria sganciata dall’accertamento della spettanza dell’utilità sostanziale sottesa al provvedimento impugnato ma anzi finalizzata a chiedere ristoro dei danni derivanti dal comportamento scorretto tenuto dalla P.A. nel corso di un procedimento. Con diverse pronunce, infatti, il Consiglio di Stato (v. sez. VI, sent. 15 aprile 2003, n. 1945, sulla responsabilità da contatto e da ultimo sez. IV, sent. 29 gennaio 2008 n. 248, sul danno da ritardo)  ha affermato la radicale diversità tra la responsabilità della p.a. per lesione dell’interesse legittimo di natura sostanziale e quella per la violazione di regole procedimentali e di affidamento del privato, volta a tutelare il diverso interesse di natura procedimentale alla correttezza del comportamento della p.a.. Coerentemente con tali premesse, il Consiglio di Stato ha pertanto affermato che il principio della domanda impedisce al giudice, al quale sia stato chiesto di pronunciarsi sul danno per mancato conseguimento del bene della vita richiesto, di pronunciarsi sul mero danno che può subirsi per  effetto di una illegittimità procedimentale, occorrendo per la liquidazione di un tale danno un’apposita domanda di parte. Se è vero infatti che il danno subito dal privato possa consistere anche nelle perdite economiche subite in conseguenza della scorrettezza del comportamento tenuto dalla amministrazione a prescindere dalla spettanza del bene della vita,  è altresì vero che spetta al privato scegliere, nella domanda, come impostare la controversia e decidere cioè se chiedere, oltre o in alternativa al ristoro del pregiudizio derivante dalla perdita del bene finale, anche i danni derivanti dal comportamento scorretto.

Nel caso di specie, tuttavia, ciò non è avvenuto, avendo al ricorrente impostato la propria pretesa risarcitoria unicamente nel senso della spettanza del bene della vita.

Per tutte queste ragioni, la pretesa risarcitoria deve ritenersi inammissibile per violazione del principio del ne bis in idem. Il giudice amministrativo, infatti, ha già definitivamente deciso sul punto affermando che solo all’esito della rinnovazione procedimentale si sarebbe potuta accertare la spettanza del bene della vita in questione.

Detta rinnovazione è stata effettuata dalla amministrazione, emendata dai vizi procedimentali a suo tempo ravvisati, e si è conclusa con la reiterazione del provvedimento di revoca che – per le ragioni in precedenza esposte – va ritenuto immune dalle dedotte censure.

Le spese del presente giudizio possono essere compensate attesa la peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, III sezione, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe e rigetta il ricorso per motivi aggiunti e la relativa domanda risarcitoria.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così è deciso nella camera di consiglio del  17 aprile 2008 e del 3 luglio 2008.

Il Presidente dott. Ugo De Maio

Il giudice est. dott.ssa Maria Laura Maddalena