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Piano attuativo - cessata efficacia - conseguenze sulla disciplina urbanistica dell'area PDF Stampa E-mail
Scritto da La redazione iusna.net   

TAR Napoli, Sez. II, 6 settembre 2007 / 19 ottobre 2007, n. 9740 (Pres. D'Alessandro, est. Pappalardo) 

La cessata efficacia di un piano attuativo – in tutto o in parte non eseguito – non rende l'area interessata priva di disciplina urbanistica, alla stregua delle c.d. "zone bianche", per le quali risultano dettate le rigide prescrizioni di cui all'art.4, ultimo comma, della legge 28.01.1977 n. 10 – poi confluito nell’art.9 del d.P.R. n.380/2001 – e, in Campania, dall’art.4 della L.R. n.17/1982.
Dette prescrizioni, infatti, appaiono giustificate per le zone nelle quali si riscontri la mancanza di qualsiasi programmazione d'uso del territorio. Ciò nella considerazione che, in assenza di disciplina, in tali zone si riespanderebbe illimitatamente lo "ius aedificandi" insito nel diritto di proprietà e, quindi, senza alcuna tutela dell'interesse pubblico ad uno sviluppo edificatorio organico. Proprio a tale rischio pone rimedio la citata normativa di salvaguardia di cui all'art. 4, ultimo comma, della legge n. 10/1977, che interviene appunto ove non sia altrimenti desumibile la volontà degli organi pubblici preposti alla pianificazione urbanistica. Quando, invece, come nella situazione in esame, sia venuta meno soltanto la pianificazione attuativa, deve in primo luogo farsi riferimento al P.R.G. per individuare il limiti della sempre vigente disciplina di uso del territorio (cfr. T.A.R. Lazio, Sezione II, 13.2.2001, n.1090; T.A.R. Campania, Sezione II, 18.1.2006, n.700).
È, pertanto, opinione del Collegio che soltanto un piano regolatore generale privo dei contenuti essenziali di cui all'art. 7 della legge 1150/1942, nel testo sostituito dall'art. 1 della legge 1187/1968, potrebbe rendere l'area – nell'ipotesi di sopravvenuta inefficacia delle norme del piano attuativo – assimilabile ad una c.d. "zona bianca", disciplinata alla stregua delle aree prive di regolamentazione urbanistica. Nella normalità dei casi – una volta scadute le norme attuative – permane invece la disciplina d'uso del territorio disposta a livello di P.R.G., con sopravvivenza – o meno – della sola necessità di ulteriore pianificazione attuativa. ( cfr TAR Campania sez. II, n. 8498/2006).
Pertanto, può riaffermarsi l’ orientamento di questa Sezione, secondo cui la cessata efficacia di un piano attuativo –in tutto o in parte non eseguito- non rende l’area interessata priva di disciplina urbanistica, alla stregua delle c.d. “zone bianche”, per le quali risultano dettate le rigide prescrizioni fissate con l’art. 4, ultimo comma della legge 28 gennaio 1977, n.10 (edificazione a scopo residenziale solo fuori del perimetro dei centri abitati, come definiti dall’art. 17 della legge n. 765/67, ed indice di fabbricabilità non superiore a  metri cubi 0,03 per metro quadrato di area fabbricabile), giacché soltanto un piano regolatore generale privo dei contenuti essenziali di cui all’art. 7 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, potrebbe rendere l’area –nell’ipotesi di sopravvenuta inefficacia delle norme del piano attuativo- assimilabile alla stregua delle aree prive di regolamentazione urbanistica (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 27 luglio 2004, n. 7479; id., 17 marzo 2001, n. 2076).

                                  

REPUBBLICA ITALIANA                         

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO                   

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE       

PER LA CAMPANIA

SEDE  DI NAPOLI SECONDA SEZIONE

composto dai Magistrati:

- dr. Carlo d’Alessandro            Presidente

- dr. Anna Pappalardo               Consigliere rel.

- dr. Umberto Maiello                P.Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 8153/2006 R.G. proposto da ROFFO Salvatore e PORRICELLI Giuseppe, , rapp.to e difeso dall’avv. Ezio Maria Zuppardi e Gioacchino Abete coi quali elettivamente domicilia in Napoli, viale Gramsci n. 16

CONTRO

il Comune di Volla, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Gherardo Marone, con il quale è elettivamente domiciliato in Napoli, alla via Cesario Console, n.3 ;

                                 PER L'ANNULLAMENTO del provvedimento dirigenziale 6 ottobre 2006 n. 15021 e 15022 con il quale è stato annullato il permesso di costruire rilasciato ai ricorrenti il 15.3.2006 n. 23, per la realizzazione di un fabbricato per civile abitazione alla via Michelangelo;

delle comunicazioni di avvio del procedimento finalizzato all’annullamento di detto permesso di costruire;

Di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale

Visto il ricorso con i relativi allegati ;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune intimato ;

Viste le memoria difensive depositate dalle parti ;

Visti gli atti tutti della causa ;          Udite le parti alla pubblica udienza del 5 luglio 2007, come da verbale, relatore il Consigliere Anna Pappalardo ;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

 F  A  T  T  O

Con il ricorso in epigrafe  si  contesta la legittimità  dell’ annullamento del permesso di costruire rilasciato in favore dei  ricorrenti in data 15.3.2006 n. 23 : si tratta in particolare di area compresa in un piano di zona ex lege 167/62, scaduto per decorrenza del termine di validità. Espone parte ricorrente che, a seguito dell’avviso di avvio del procedimento di annullamento, ha presentato articolate controdeduzioni, le quali non sono state accolte dall’amministrazione, e deduce i seguenti motivi di diritto :

1)         Violazione di legge ed eccesso di potere :l’atto impugnato non indicherebbe sufficientemente perché la normativa del PRG per la zona in questione sia insufficientemente dettagliata, sì da doversi applicare alle aree come la propria la disciplina giuridica delle zone cd. bianche. In contrario, deve ritenersi che  alla scadenza di un piano attuativo continuino ad applicarsi gli allineamenti e prescrizioni di zona del piano scaduto. L’atto non motiva adeguatamente neppure in ordine alla mancanza di un piano attuativo, asserendo contraddittoriamente da un lato che si tratti di zona bianca e dall’altro che la insufficiente urbanizzazione della zona richiederebbe comunque la adozione di un piano di dettaglio.

2)         Violazione e falsa applicazione del P.R.G. nonché dell’art.17 della L n.1150/1942 ,dell’art. 9 TU 327/2001 , dell’art. 38 LR 16/2004 ed – Eccesso di potere.

L’area in oggetto era compresa in un piano di zona ex lege 167/62, ed in sottozona C1 del successivo PRG, ove è previsto  che non sia necessario un piano particolareggiato per le aree già comprese in un PEEP in vigore all’atto della adozione del PRG (cfr artt. 22 delel NTA). Dopo la scadenza del PEEP , l’area interessata non diviene zona bianca, ma è consentito costruire rispettando gli allineamenti e prescrizioni di zona. In  proposito le stesse norme tecniche di attuazione del PRG dettano indici di edificabilità dettagliati, sia con riferimento alla densità territoriale che  alla altezza massima degli edifici ed al numero massimo di piani fuori terra assentibili.

3. Difetto di motivazione,violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies legge 241/90.

Si è costituito in giudizio il Comune intimato, che ha concluso con richiesta di reiezione del ricorso per l’infondatezza delle censure.

Alla pubblica udienza del 5 luglio 2007, la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

D I R I T T O

Si verte sull’esame della legittimità del provvedimento di annullamento di ufficio di un permesso di costruire rilasciato ai ricorrenti, annullamento  motivato con la intervenuta scadenza del piano attuativo , sì che alla zona interessata potrebbero applicarsi le prescrizioni urbanistiche delle norme tecniche di attuazione solo se sufficientemente dettagliate, ed in assenza di tale normativa l’area rimarrebbe soggetta al regime delle zone cd. bianche, con limitato indice di edificabilità.

 La questione sostanziale intorno alla quale ruota la controversia in trattazione si concentra, dunque, nell’individuazione della disciplina urbanistica applicabile all’area in questione, ricadente in un piano attuativo decaduto. Detta questione ha già formato, in precedenti occasioni, oggetto di alcune decisioni degli organi di giustizia amministrativa, ivi compreso questo Tribunale, sostanzialmente conformi ad un indirizzo interpretativo giurisprudenziale che, nell’ipotesi di imposizione su un’area del territorio comunale di un vincolo espropriativo derivante dall’approvazione di un piano di zona, rimasto inattuato o solo parzialmente attuato, ma ormai decaduto per decorrenza dei termini senza l’attivazione delle procedure ablatorie, privilegia la posizione dei singoli proprietari che aspirino ad utilizzare il loro terreno, secondo le indicazioni e le prescrizioni rinvenibili nel vigente strumento urbanistico generale.

Senonché il Comune, , ha opposto che “alla scadenza di un piano attuativo si applicano le prescrizioni urbanistiche delle NTA proprie della zona territoriale omogenea se sufficientemente dettagliate o in assenza di tale normativa dettagliata il limite previsto dall’art. 9 del DPR 380/2001 e in Campania dall’art. 4 della legge regionale n. 17/1982”  .

Ad avviso dell’Amministrazione, dunque, l’intervenuta decadenza di un piano attuativo e dei connessi vincoli espropriativi gravanti su una particolare zona del territorio comunale, comporterebbe l’assenza di regolamentazione dell’uso di quell’area, dal momento che essa andrebbe considerata “zona bianca”, ai sensi dell’art. 4 della legge n. 10/77,  siccome priva di qualsiasi destinazione urbanistica e, quindi, di fatto non edificabile.

Su tale equiparazione tra le aree prive di destinazione urbanistica e quelle per le quali sia cessata l’efficacia del piano attuativo, con la conseguente decadenza dei vincoli in esso previsti, insiste l’Amministrazione resistente nella sua memoria di costituzione in giudizio, assumendo che la sopravvenuta decadenza del piano attuativo ha carattere provvisorio, dovendo necessariamente l’amministrazione dettare una nuova disciplina urbanistica sulla base di una nuova valutazione ponderazione degli interessi pubblici e privati coinvolti.

 Ora, appare senz’altro giustificato ritenere che, in mancanza totale o parziale di una determinata programmazione urbanistica, debbano trovare applicazione le restrittive limitazioni costruttive fissate per le c.d. zone bianche dall’art. 4, u.c., della legge n.10/77, nell’ipotesi in cui si verifichi la decadenza di un piano di zona, in quanto tale rigorosa osservanza di rigide prescrizioni di inedificabilità risponde all’esigenza di non compromettere, con un’intensiva utilizzazione del territorio comunale, ogni possibilità di una razionale disciplina urbanistica futura (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, n. 1647/2002).

Occorre, tuttavia, considerare che la giurisprudenza amministrativa ha da tempo statuito come, affinché la decadenza dello strumento attuativo determini la situazione del tutto peculiare nei limiti desumibili dall’art. 4 della l. 28 gennaio 1977, n.10 (limiti propri dei comuni sforniti di piano generale) è necessario che difetti in tutto o in parte una disciplina desumibile dallo strumento pianificatorio (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 1° febbraio 1995, n. 163).

In via generale, il Collegio ritiene che la cessata efficacia di un piano attuativo – in tutto o in parte non eseguito – non rende l'area interessata priva di disciplina urbanistica, alla stregua delle c.d. "zone bianche", per le quali risultano dettate le rigide prescrizioni di cui all'art.4, ultimo comma, della legge 28.01.1977 n. 10 – poi confluito nell’art.9 del d.P.R. n.380/2001 – e, in Campania, dall’art.4 della L.R. n.17/1982.

Dette prescrizioni, infatti, appaiono giustificate per le zone nelle quali si riscontri la mancanza di qualsiasi programmazione d'uso del territorio. Ciò nella considerazione che, in assenza di disciplina, in tali zone si riespanderebbe illimitatamente lo "ius aedificandi" insito nel diritto di proprietà e, quindi, senza alcuna tutela dell'interesse pubblico ad uno sviluppo edificatorio organico. Proprio a tale rischio pone rimedio la citata normativa di salvaguardia di cui all'art. 4, ultimo comma, della legge n. 10/1977, che interviene appunto ove non sia altrimenti desumibile la volontà degli organi pubblici preposti alla pianificazione urbanistica. Quando, invece, come nella situazione in esame, sia venuta meno soltanto la pianificazione attuativa, deve in primo luogo farsi riferimento al P.R.G. per individuare il limiti della sempre vigente disciplina di uso del territorio (cfr. T.A.R. Lazio, Sezione II, 13.2.2001, n.1090; T.A.R. Campania, Sezione II, 18.1.2006, n.700).

È, pertanto, opinione del Collegio che soltanto un piano regolatore generale privo dei contenuti essenziali di cui all'art. 7 della legge 1150/1942, nel testo sostituito dall'art. 1 della legge 1187/1968, potrebbe rendere l'area – nell'ipotesi di sopravvenuta inefficacia delle norme del piano attuativo – assimilabile ad una c.d. "zona bianca", disciplinata alla stregua delle aree prive di regolamentazione urbanistica. Nella normalità dei casi – una volta scadute le norme attuative – permane invece la disciplina d'uso del territorio disposta a livello di P.R.G., con sopravvivenza – o meno – della sola necessità di ulteriore pianificazione attuativa. ( cfr TAR Campania sez. II, n. 8498/2006).

Pertanto, può riaffermarsi l’ orientamento di questa Sezione, secondo cui la cessata efficacia di un piano attuativo –in tutto o in parte non eseguito- non rende l’area interessata priva di disciplina urbanistica, alla stregua delle c.d. “zone bianche”, per le quali risultano dettate le rigide prescrizioni fissate con l’art. 4, ultimo comma della legge 28 gennaio 1977, n.10 (edificazione a scopo residenziale solo fuori del perimetro dei centri abitati, come definiti dall’art. 17 della legge n. 765/67, ed indice di fabbricabilità non superiore a  metri cubi 0,03 per metro quadrato di area fabbricabile), giacché soltanto un piano regolatore generale privo dei contenuti essenziali di cui all’art. 7 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, potrebbe rendere l’area –nell’ipotesi di sopravvenuta inefficacia delle norme del piano attuativo- assimilabile alla stregua delle aree prive di regolamentazione urbanistica (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 27 luglio 2004, n. 7479; id., 17 marzo 2001, n. 2076).

Invero l’art. 17 della legge 1150/42 recita :”Decorso il termine stabilito per l’esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso”. Non vi è dubbio che tale norma, ancorché riferita espressamente ai soli piani particolareggiati, possa ritenersi applicabile anche agli altri piani attuativi che ne condividono ratio e natura.

Peraltro l’art. 58 n. 62 del DPR 380/2001 ha abrogato gli artt. da 13 a 23 della legge 1150/42 “limitatamente alle norme riguardanti l’espropriazione”,sicché tale disposizione non appare travolgere l’art. 17 per quanto concerne la parte relativa agli effetti permanenti del piano esecutivo decaduto, e tale norma va letta in relazione all’art. 41 quinquies co. 6 .

Nella ipotesi quindi di decadenza dei piani attuativi è comunque consentita la costruzione di nuovi fabbricati nel rispetto della normativa urbanistico edilizia di zona che resta ultrattiva a tempo indeterminato per la parte che disciplina l’edificazione nelle sue linee fondamentali ed essenziali (CdS sez. V 7.4.2004 n. 1968; 9.12.1996 n. 1491;TAR Campania Salerno sez. II 20.7.2006 n. 1108; TAR Latina 10.6.2006 n. 367).

Pertanto, il Collegio ritiene che la motivazione del provvedimento di annullamento non fa corretta applicazione dei principi appena enunciati.

Ed invero, il Comune ha fatto riferimento astratto alla decadenza del piano attuativo per inferirne automaticamente la soggezione della zona alla disciplina delle aree bianche,senza motivare in ordine alla specifica normativa di  piano regolatore generale e quindi alla circostanza sei il piano di zona fosse stato effettivamente attuato .

Invero, alle c.d. “zone bianche” vanno “assimilate solo le aree per le quali era stata dettata –a livello di P.R.G.- una disciplina vincolistica, decaduta per inattuazione nel quinquennio, ai sensi dell’art. 2 della legge 19.11.1968, n. 1187; in tale situazione, in effetti, viene a mancare una qualsiasi programmazione d’uso del territorio, come nel caso di totale mancanza di piano regolatore; in assenza di regolamentazione, d’altra parte, non potrebbe che riespandersi illimitatamente lo ius aedificandi, insito nel diritto di proprietà, senza alcuna tutela dell’interesse pubblico ad uno sviluppo edificatorio organico: a tale rischio pone rimedio la norma di salvaguardia sopra richiamata (art.4), destinata ad operare là dove non è altrimenti desumibile la volontà degli organi pubblici, preposti alla pianificazione urbanistica” (cfr, T.A.R. Lazio, Sez. II bis, n. 5292/2001).

Risulta, invece, possibile “individuare una disciplina urbanistica ben precisa, in caso di intervenuta decadenza di piani attuativi, non mancando norme generali di riferimento, a livello di P.R.G., e neppure norme di salvaguardia ad hoc, contenute negli articoli 17 e 41 quinquies L. n. 1150/42, nel testo introdotto dall’art. 17, comma 6 L. n. 765/67. Dette norme ammettono, implicitamente, l’edificabilità di aree sprovviste non di strumento urbanistico generale, ma della relativa pianificazione attuativa (situazione, cui deve essere assimilata quella della intervenuta decadenza della pianificazione stessa)” (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II bis, n. 8418/2001).

Del resto, “è ravvisabile solo in via eccezionale una tale indeterminatezza del P.R.G., da rendere le aree, interessate da decadenza del piano attuativo, prive di parametri urbanistici di riferimento, tanto da dovere essere assimilate alle cosiddette <zone bianche>, onde evitare insediamenti scoordinati, rispetto al contesto territoriale di riferimento.” (cfr. T.A.R. Lazio, II bis, n. 8418/2001 e n. 7479/2004, citate).

Non è inutile, infine, rilevare che “l’applicazione indiscriminata, nelle aree già vincolate da piani attuativi, della richiamata normativa paralizzatrice di qualsiasi nuova edificazione (art. 4, ultimo comma L. 10/77) non soltanto non appare rispondente, in linea di principio, alla ratio a cui si conforma la disciplina delle c.d. zone bianche (assenza di programmazione urbanistica di rango primario), ma verrebbe a reintrodurre un vincolo di inedificabilità senza motivazioni e a tempo indeterminato, in contrasto con i principi consolidati e con evidenti profili di incostituzionalità” (cfr. T.A.R. Lazio, II bis, n. 7479/2001, cit.)

Alla stregua dei principi giurisprudenziali sopra enunciati appare, dunque, conseguenziale ravvisare la  fondatezza delle censure di violazione di legge e di eccesso di potere rubricate nel primo e secondo mezzo di gravame, con le quali l’istante ha specificatamente lamentato l’illegittima equiparazione delle aree prive di destinazione urbanistica (zone bianche) a quelle in cui siano decaduti i vincoli previsti in piani attuativi parzialmente inattuati.In altri termini, alla decadenza degli strumenti urbanistici attuativi non va attribuita gli stessi effetti dei vincoli di PRG scaduti.

La questione di fatto se, nella specie, le norme tecniche di attuazione del PRG dettassero una disciplina sufficientemente dettagliata trova positiva risposta in parte nella stessa memoria difensiva dell’amministrazione comunale la quale ammette che le NTA del piano regolatore individuano per la zona la densità edilizia territoriale (non quella fondiaria), l’altezza massima degli edifici ed il numero massimo di piani fuori terra consentiti.

A ciò deve aggiungersi l’obbligo, come sopra specificato, di rispettare nelle nuove costruzioni le prescrizioni e gli allineamenti di zona stabiliti dai piani attuativi decaduti. Orbene,  per prescrizioni e allineamenti contenuti nei piani  attuativi decaduti va intesa proprio l’ultrattività delle norme del piano di zona  eventualmente più restrittive rispetto a quelle del PRG. Benvero, è ammessa in tal caso la edificabilità di arre sprovviste non di pianificazione urbanistica generale, ma della pianificazione attuativa, facendosi valere in via di ultrattività le disposizioni in tal senso contenute nel piano di zona decaduto. Nel rispandersi, lo jus aedificandi del privato incontra un contesto normativo diverso che deve tener conto della pianificazione urbanistica generale e delle norme tecniche di attuazione, e delle norme di salvaguardia ad hoc , tra le quali l’art. 41 quinquies co 6 della legge 1150/42; quest’ultima in particolare per i Comuni che sono dotati di strumento urbanistico generale, vieta in assenza di un previo piano attuativo, la sola edificazione di edifici con volumi superiori a tre metri cubi per mq e con altezze superiori a metri 25.

In conclusione,  il ricorso va accolto con assorbimento delle restanti censure, e, per l’effetto, va disposto l’annullamento dei provvedimenti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione nella verifica della compatibilità del permesso di costruire rilasciato con la normativa urbanistica vigente, come sopra specificata.

            Nondimeno, tenuto anche conto della peculiarità delle questioni trattate, ricorrono sufficienti ragioni per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

                   Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – sede di Napoli – Sezione Seconda – accoglie il ricorso in epigrafe e per l’effetto

Annulla il provvedimento dirigenziale del Comune di Volla in data 6.10.2006 n. 15022 e 15021, recante annullamento del permesso di costruire n. 23 del  15.3.2006,salvo gli ulteriori provvedimenti della amministrazione.

        Spese compensate restando definitivamente a carico di parte ricorrente il contributo unificato anticipato.

                    Oridne che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

        Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 5 luglio – 6 settembre 2007.

Il Presidente- dott. Carlo d’Alessandro

Il Cons. est.- dott. Anna Pappalardo

 
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