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Accertamento di confromità - silenzio della P.A. - natura - rigetto dell'istanza PDF Stampa E-mail
Scritto da La redazione iusna.net   

TAR Napoli, Sez. II, 15 febbraio 2007 / 23 marzo 2007, n. 2783 (Pres. D'Alessandro, est. Russo) 

Secondo l’orientamento richiamato dai ricorrenti, che trova peraltro conforto in parte della giurisprudenza, anche di questo T.A.R. (cfr. T.A.R. Lazio, Sezione II bis, n.3469/2004; T.A.R. Campania, Sezione IV, n.7327/2002), il silenzio sull’istanza di accertamento di conformità ex art. 13 della legge 28 febbraio 1985, n.47 sarebbe configurabile come mero silenzio-inadempimento (o rifiuto), non essendo ipotizzabile un’attività procedimentale della P.A. non culminante nell’adozione di un provvedimento espresso, fornito della dovuta motivazione.
Il Collegio ritiene, tuttavia, di aderire al diverso orientamento, già più volte affermato all’esito di consimili giudizi (cfr., per tutte, T.A.R. Campania, VI Sezione, n.5484/2005; II Sezione, n.7975/2006), secondo il quale il silenzio sull’istanza di accertamento di conformità urbanistica ha natura di atto tacito di reiezione dell’istanza (e quindi di silenzio-significativo e non di silenzio-rifiuto).
A sostegno dei tale orientamento milita in primo luogo l’argomento letterale. L’art.13 L. n.47 del 1985, invero, nel prevedere che “la richiesta si intende respinta”, attribuisce chiaramente all’inerzia dell’Amministrazione il valore legale tipico proprio di un atto amministrativo.
Sul piano ontologico, occorre inoltre considerare che il silenzio-inadempimento postula il mancato esercizio di una potestà amministrativa di natura discrezionale. Il silenzio sull’istanza di accertamento di conformità urbanistica non potrebbe quindi mai essere considerato come semplice silenzio inadempimento, trattandosi – come più sopra si è fatto cenno – di accertamento riguardante una valutazione doverosa e vincolata, essenzialmente priva di contenuti discrezionali, avente ad oggetto la realizzazione di un assetto di interessi già prefigurato dalla disciplina urbanistica applicabile.

amplius, in questa rivista, Silenzio-inadempimento della P.A.: ipotesi critiche al vaglio del Giudice amministrativo napoletano

 

REPUBBLICA ITALIANA                        

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO                  

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE       

PER LA CAMPANIA

SEDE  DI NAPOLI SECONDA SEZIONE

composto dai Magistrati:

- dr. Carlo              d’Alessandro                Presidente

- dr.ssa Anna          Pappalardo                  Consigliere

- dr. Pierluigi          Russo        P. Referendario, estensore

ha pronunciato la seguente 

SENTENZA

sul ricorso n.8203/2005 R.G. proposto dai sigg. Salvatore FUSCO e Maria CRISCUOLO, rappresentati e difesi dall’avv. Maria Cuomo, con la quale sono elettivamente domiciliati in Napoli, alla via Duomo, n.348 (c/o studio avv. Salvatore Conte) ;                                                 CONTRO il Comune di Agerola, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio ;

PER L'ANNULLAMENTO

del silenzio serbato sull’istanza di rilascio del permesso di costruire in

 sanatoria presentata il 15 luglio 2005 ;

Visto il ricorso con i relativi allegati ;

Visti gli atti tutti della causa ;

Udito, alla pubblica udienza del 15 febbraio 2007, il relatore p. ref. P. Russo e il difensore della parte ricorrente, come da verbale;

           Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:

F A T T O

 Con atto notificato il 14 novembre 2005 e depositato il successivo 28 novembre, i ricorrenti hanno premesso di aver realizzato senza idoneo titolo opere edili sanzionate dal Comune di Agerola con ingiunzione di demolizione del 27 aprile 2005. In relazione al suddetto intervento, hanno presentato al Comune istanza di sanatoria edilizia in data 15 luglio 2005, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n.380/2001. Con il ricorso in trattazione, essi agiscono per ottenere la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione comunale sulla predetta domanda, ponendo a base dell’azione i seguenti motivi di diritto: Violazione e falsa applicazione art.2 L. 7.8.1990 n.241 – Violazione art.36 d.P.R. 6.6.2001 n.380.

Con ordinanze collegiali n.62/2006, n.351/2006 e n.630/2006 sono stati disposti incombenti istruttori, peraltro non eseguiti dall’Amministrazione.

Nella camera di consiglio del 15 febbraio 2007 la causa è stata trattenuta per la decisione.

D I R I T T O

1. I ricorrenti agiscono per ottenere la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Agerola sulla domanda, presentata in data 15 luglio 2005, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n.380/2001, diretta ad ottenere l’accertamento di conformità urbanistica delle opere abusivamente realizzate sull’area sita in località Canalone, individuata in catasto al foglio 14, particella n.7.

Il ricorso è infondato e deve pertanto essere respinto.

2. Com’è noto, l’accertamento di conformità previsto dall’art.13 della legge n.47/1985, poi confluito nell’art.36 del d.P.R. n.380/2001, è diretto a sanare le opere solo formalmente abusive, in quanto eseguite senza il previo rilascio del titolo, ma conformi nella sostanza alla disciplina urbanistica applicabile per l’area su cui sorgono, vigente sia al momento della loro realizzazione che al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria (cd. “doppia conformità”). Il provvedimento di accertamento di conformità assume pertanto una connotazione eminentemente oggettiva e vincolata, priva di apprezzamenti discrezionali, dovendo l’autorità procedente valutare l’assentibilità dell’opera eseguita senza titolo, sulla base della normativa urbanistica ed edilizia vigente in relazione ad entrambi i momenti considerati dalla norma.

3. Il principale problema interpretativo posto dalla disposizione in esame è costituito dalla configurazione della natura giuridica del silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza, discutendosi se si tratti di mero silenzio-inadempimento (o silenzio rifiuto), cui consegue l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere, ovvero di silenzio provvedimentale (avente contenuto tipizzato, cd. silenzio-rigetto). E’ evidente, infatti, che dall’adesione all’una o all’altra impostazione discendono diverse conseguenze sul piano giuridico, dovendo, nel primo caso, l’oggetto del relativo giudizio intendersi limitato all’accertamento dell’inadempimento dell’obbligo di provvedere sull’istanza del privato, mentre, nel secondo, coinvolgerebbe direttamente la verifica della fondatezza della pretesa sostanziale.

Secondo l’orientamento richiamato dai ricorrenti, che trova peraltro conforto in parte della giurisprudenza, anche di questo T.A.R. (cfr. T.A.R. Lazio, Sezione II bis, n.3469/2004; T.A.R. Campania, Sezione IV, n.7327/2002), il silenzio sull’istanza di accertamento di conformità ex art. 13 della legge 28 febbraio 1985, n.47 sarebbe configurabile come mero silenzio-inadempimento (o rifiuto), non essendo ipotizzabile un’attività procedimentale della P.A. non culminante nell’adozione di un provvedimento espresso, fornito della dovuta motivazione.

Il Collegio ritiene, tuttavia, di aderire al diverso orientamento, già più volte affermato all’esito di consimili giudizi (cfr., per tutte, T.A.R. Campania, VI Sezione, n.5484/2005; II Sezione, n.7975/2006), secondo il quale il silenzio sull’istanza di accertamento di conformità urbanistica ha natura di atto tacito di reiezione dell’istanza (e quindi di silenzio-significativo e non di silenzio-rifiuto).

A sostegno dei tale orientamento milita in primo luogo l’argomento letterale. L’art.13 L. n.47 del 1985, invero, nel prevedere che “la richiesta si intende respinta”, attribuisce chiaramente all’inerzia dell’Amministrazione il valore legale tipico proprio di un atto amministrativo.

Sul piano ontologico, occorre inoltre considerare che il silenzio-inadempimento postula il mancato esercizio di una potestà amministrativa di natura discrezionale. Il silenzio sull’istanza di accertamento di conformità urbanistica non potrebbe quindi mai essere considerato come semplice silenzio inadempimento, trattandosi – come più sopra si è fatto cenno – di accertamento riguardante una valutazione doverosa e vincolata, essenzialmente priva di contenuti discrezionali, avente ad oggetto la realizzazione di un assetto di interessi già prefigurato dalla disciplina urbanistica applicabile.

Sul piano logico poi, come è stato già notato, non appare comunque ragionevole imporre all’Amministrazione un obbligo di pronuncia espressa in relazione ad un’istanza “del privato che, violando la legge, ha omesso di chiedere preventivamente il permesso di costruire ed ha in via di fatto realizzato la sua pretesa edificatoria sottraendosi al previo controllo di conformità alla pianificazione urbanistica” (in tal senso, T.A.R. Campania, Sezione I, n.7952/2003).

In conclusione, è innegabile che ricorra nella specie, in applicazione di tutti i canoni ermeneutici, un’ipotesi di silenzio significativo, con l’attribuzione, per legge, al comportamento omissivo dell’Amministrazione di un preciso significato: la reiezione della richiesta di conformità avanzata dal privato. Pertanto, una volta decorso il termine di 60 giorni, si forma il silenzio-diniego, che può essere impugnato dall’interessato in sede giurisdizionale nel prescritto termine decadenziale di sessanta giorni, alla stessa stregua di un comune provvedimento, senza che però possano ravvisarsi in esso i vizi formali propri degli atti, quali i difetti di procedura o la mancanza di motivazione.

Per completezza espositiva, occorre evidenziare che la configurazione dell’istituto in esame quale silenzio-diniego non è venuta meno per effetto del sopravvenuto intervento normativo di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n.380, atteso che l’art.36 del cennato T.U. ha mantenuto la stessa configurazione prevista dall’abrogato art.13, 2° comma, L. n.47/85, dal momento che ha stabilito, al comma 3°, che “sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia, con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata”. Per converso, l’obbligo di “adeguata motivazione” non può che riguardare, nella formulazione della norma, l’ipotesi in cui l’Amministrazione ritenga di accogliere la richiesta di accertamento di conformità. L’imposizione di siffatto obbligo, in tale caso, appare altresì coerente con la ragione dell’istituto: trattandosi di sanare ex post un abuso edilizio, la P.A. non può sottrarsi – nell’interesse dell’intera collettività e degli eventuali proprietari confinanti – all’onere di specifica e puntuale esposizione delle ragioni, in fatto e in diritto, che consentono di legittimare l’opera realizzata sine titulo. Il privato, peraltro, non vede diminuito il proprio diritto di difesa per il fatto di non potere dedurre il vizio di difetto di motivazione dell’impugnato silenzio-diniego, ben potendo allegare che l’istanza di sanatoria sia meritevole di accoglimento, per la sussistenza della prescritta doppia conformità delle opere abusive realizzate, adducendo – s’intende – un valido principio di prova.

4. Venendo al caso di specie, come può leggersi nell’ordinanza di demolizione n.57/2005 – peraltro non impugnata dai ricorrenti – l’intervento è consistito nella “costruzione di un fabbricato, allo stato grezzo, costituito da piano seminterrato, piano terra e tetto di copertura con relativo sottotetto, il tutto previa demolizione di un preesistente piccolo comodo rurale di remota costruzione; il piano seminterrato per una superficie di mq.109,87 ed una volumetria di mc.357,08; il piano terra per una superficie di mq.61,31 ed una volumetria di mc.187,03; il sottotetto per una superficie di mq. 61,32 ed una volumetria di mc.116,60”. Nella stessa misura sanzionatoria è chiarito, inoltre, che le suddette opere sono “in contrasto con la normativa urbanistica vigente, in particolare con il P.R.G. adottato – zona G2 – Sub zona di tutela dei terrazzamenti della Costiera Amalfitana e con le prescrizioni del Piano Urbanistico Territoriale dell’Area Sorrentino – Amalfitana, approvato con L.R. 27.06.1987, n.35 – zona territoriale 1b – Tutela dell’Ambiente Naturale – 2° grado Parchi Territoriali – ove è impedita l’edificazione in qualsiasi forma, sia pubblica che privata”. 

Osserva, anzitutto, il Collegio che, contrariamente all’assunto attoreo, il manufatto realizzato, integrando una nuova e rilevante volumetria, non può rientrare, con tutta evidenza, nel concetto di manutenzione straordinaria, che, per definizione (art.31, lettera b, L.n.457/1978), è qualificata dal duplice aspetto della finalità dei lavori, diretti alla mera sostituzione o al puro rinnovo di un preesistente manufatto, e dal divieto di alterare i volumi e le superfici (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, Sezione V, 22 luglio 1992, n. 336; T.A.R. Campania, Sezione IV, 4 luglio 2001, n. 3072).

Inoltre, a fronte dell’evidenziato contrasto del manufatto realizzato con la disciplina urbanistica, descritto nella citata ordinanza di demolizione, i ricorrenti non hanno in alcun modo assolto all’onere di allegazione probatoria, essendosi limitati a dedurre genericamente ed apoditticamente la conformità urbanistica delle opere realizzate Da tutto quanto si è fin qui esposto consegue che il ricorso, affidato esclusivamente al presunto difetto di motivazione del silenzio ovvero alla mancata comunicazione dell’avvio di procedimento, è infondato e va pertanto respinto.

Nulla va disposto sulle spese, stante la mancata costituzione dell’Amministrazione intimata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione Seconda - respinge il ricorso in epigrafe n.8203/2005.

         Nulla sulle spese.

                     La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale, che provvederà a darne comunicazione alle parti.

        Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 15 febbraio 2007.

L’ESTENSORE                                                     IL PRESIDENTE

Ultimo aggiornamento ( lunedì 26 marzo 2007 )
 
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