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Fermo amministrativo (ganasce fiscali): quale giurisdizione? PDF Stampa E-mail
Scritto da La redazione iusna.net   

Fermo amministrativo (ganasce fiscali): quale giurisdizione?
di Raffaele Granata *

Il fermo amministrativo
L'articolo 86 del Dpr n. 602 del 1973, recante "Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito", a seguito delle modifiche introdotte dal Dlgs n. 193 del 27 aprile 2001, prevede che, decorso inutilmente il termine di cui all'articolo 50, comma 1 (ovvero il termine di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento), il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri, dandone notizia alla direzione regionale delle entrate e alla Regione di residenza. Il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne dà altresì comunicazione al soggetto nei confronti del quale si procede. Il contribuente sorpreso a circolare con veicoli, autoscafi o aeromobili sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione prevista dall'articolo 214, comma 8, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285.
Si è altresì precisato che il Concessionario è tenuto ad inviare al Contribuente una lettera di preavviso di iscrizione del Fermo Amministrativo, nella quale è indicato il dettaglio del debito con l’avvertenza che, se non si procede al pagamento di quanto dovuto entro 20 giorni da tale comunicazione, si provvederà all’iscrizione del fermo del veicolo nei Pubblici Registri (preavviso di fermo).

Ancora oggi, nonostante gli innumerevoli interventi giurisprudenziali, appare dubbia la natura del fermo amministrativo.

Una prima opinione ricostruisce il fermo come provvedimento amministrativo discrezionale nell’an e nel quid, idoneo ad incidere unilateralmente ed autoritativamente nella sfera giuridico – patrimoniale del destinatario.

Una diversa impostazione qualifica invece il provvedimento di fermo come atto esecutivo; esso consisterebbe cioè in un atto dell’esecuzione forzata in senso lato. Più precisamente, il fermo sarebbe atto funzionale all’espropriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del credito.

L’adesione all’una o all’altra opzione ermeneutica comporta, come facilmente intuibile, rilevanti conseguenze in ordine all’individuazione del giudice ritenuto competente a conoscere delle relative impugnazioni.

Ma andiamo con ordine.

Il quadro normativo di riferimento.
Giova ricordare che l’istituto del fermo era stato inserito dall'art. 5, d.l. 31 dicembre 1996, n. 669 nel testo del d.P.R. n. 602 del 1973, con l’art. 91 bis del d.P.R. medesimo, per i veicoli a motore ed alcune categorie di autoscafi, attribuendosene la competenza a disporlo alla direzione regionale delle imposte sui redditi, allorché il concessionario avesse dimostrato l’impossibilità di eseguire il pignoramento per mancato reperimento del bene.
Con la novella del d.P.R. n. 602 del 1973, disposta dal d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, il fermo veniva spostato nell’art. 86, ed esteso alla generalità dei beni mobili registrati, ma conservava l’originaria connotazione di strumento inteso alla conservazione del bene per la soddisfazione del credito tributario, affidato alla determinazione dell’ufficio finanziario regionale, allorché l’esecuzione forzata non fosse stata possibile, per mancato reperimento del bene.
Sempre con la novella del 1999 il fermo veniva inserito, sistematicamente, negli atti della riscossione (titolo II) e, specificamente, al capo III, espressamente intitolato “Disposizioni particolari in materia di espropriazione di beni mobili registrati”, in immediata successione al capo intitolato “Espropriazione forzata” (capo II), nella cui sezione I sono contenute le disposizioni generali in tema di riscossione coattiva, fra cui quelle dettate dall’art. 50 (termine per l’inizio dell’esecuzione).
La disciplina introdotta nel 1999 – con l’attribuire la competenza a disporre il fermo alla direzione regionale delle entrate ed il condizionarne l’esperimento al mancato reperimento del bene da pignorare – lasciava l’iniziativa del fermo all’amministrazione titolare del diritto di credito, ed al concessionario la sua esecuzione, mediante l’iscrizione nel pubblico registro, dopo di che il concessionario non era esonerato dal perseguire il bene attraverso la procedura di pignoramento, con le conseguenti responsabilità.
Ciò rallentava in maniera sensibile il procedimento di riscossione coattiva, accentuando l’aleatorietà del recupero.
Con il d.lgs. 27 aprile 2001, n.193 è stata prevista l’attribuzione diretta, al concessionario, della potestà di disporre la misura conservativa, con il solo limite del decorso del termine stabilito dall’art. 50, co. 1 d.P.R. n. 602 del 1973 (vale a dire il termine per l’inizio del procedimento esecutivo) e salve, in ogni caso, le dilazioni o le sospensioni di pagamento accordate.
Tale novella si inserisce nel quadro delle misure di semplificazione ed accelerazione delle procedure, che il legislatore nazionale ha, nella più recente produzione normativa, delegato al Governo, in questa come in altre materie.
Il testo dell’art. 86, d.P.R. n. 602 del 1973, nel testo introdotto nel 2001, demanda ad un futuro regolamento la disciplina attuativa: <>, recita l’art. 86, co. 4.
E’ sorta questione se, nelle more dell’emanazione di tale regolamento, che ancora non è stato varato, fosse o meno applicabile il regolamento esistente (d.m. 7 settembre 1998 n. 503), emanato in attuazione della disciplina precedente che, come visto, attribuiva all’amministrazione finanziaria, e non direttamente al concessionario, il potere di disporre il fermo.
La questione aveva avuto contrastanti interpretazioni in giurisprudenza, ma la tesi prevalente era stata quella dell’inapplicabilità della nuova disciplina, non essendo ad essa adattabile il regolamento esistente
" (cfr., Consiglio di Stato, ordinanza n. 2032/2006).

In tale direzione, infatti, si sono mossi in un primo tempo i giudici di Palazzo Spada.
Il Consiglio di Stato, con l'ordinanza n. 3259 del 13 luglio 2004, confermando il provvedimento cautelare del Tar Lazio, Sez. II. n. 3402/2004, sospendeva appunto il provvedimento di fermo amministrativo impugnato sul presupposto della “mancanza del previsto regolamento attuativo di cui all’art. 86 del DPR – 29-9-73 n. 602, novellato dall’art. 1 DLGS n. 193/01, come strumento di definizione delle concrete modalità di esercizio del potere”.

Affermata la giurisdizione del G.A. in materia di fermo amministrativo (è bene precisare che vi sono numerose pronunce discordanti, anche in sede di giustizia amministrativa sulla giurisdizione amministrativa in materia di fermo. Si veda, in particolare, T.a.r. Campania, Napoli, sezione I, 16 settembre 2004 n. 12025; Consiglio di Stato, Sez. V, 13 settembre 2005 n. 4689), problema fondamentale era dunque rappresentato dall’assenza di norme atte a disciplinare compiutamente la procedura “ablatoria”.
Il comma quarto dell’art.86, infatti, prevede che "con decreto del Ministro delle Finanze, di concerto con i ministri dell’Interno e dei lavori pubblici, sono stabiliti le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione di quanto previsto nel presente articolo", quindi anche, e soprattutto, la disciplina del fermo amministrativo.
Decreto mai approvato.

Subitamente, l’Agenzia delle entrate, Direzione Centrale Amministrazione, con la Risoluzione 22 luglio 2004, n. 92/E, chiedeva all'Avvocatura Generale dello Stato un parere sull'esatta portata della ordinanza cautelare del Consiglio di Stato, invitando, nelle more del chiesto parere, i concessionari ad astenersi dal disporre i fermi amministrativi.

A risolvere l’impasse interveniva il legislatore il quale, con l’art. 3, comma 41, l. 248/05 di conversione del d.l. 203/05, stabiliva che "Le disposizioni dell'articolo 86 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, si interpretano nel senso che, fino all'emanazione del decreto previsto dal comma 4 dello stesso articolo, il fermo può essere eseguito dal concessionario sui veicoli a motore nel rispetto delle disposizioni, relative alle modalità di iscrizione e di cancellazione ed agli effetti dello stesso, contenute nel decreto del Ministro delle finanze 7 settembre 1998, n. 503".
Con tale norma, di interpretazione autentica, e quindi applicabile anche ai giudizi in corso, il legislatore colmava il vuoto normativo esattamente indicando nel decreto del Ministro delle finanze 7 settembre 1998, n. 503 il corpus di norme atte a disciplinare la fase di esecuzione del fermo amministrativo, in attesa dell’adozione di un “nuovo” regolamento così come previsto dal quarto comma dell’art. 86.

Pertanto, risolto (?) il problema della mancanza del decreto attuativo, con la Risoluzione n. 2/E Roma, 9 gennaio 2006, l’Agenzia delle Entrate dava il "via libera" ai concessionari della riscossione per l'adozione del fermo amministrativo sui beni mobili registrati, atteso che “sono venute meno le ragioni che avevano indotto la scrivente ad impartire ai concessionari del servizio nazionale della riscossione, con la risoluzione n. 92 del 22.7.2004, istruzioni affinché si astenessero temporaneamente dal disporre fermi amministrativi relativamente ai ruoli di questa Agenzia”.


Sulla giurisdizione
Sul piano più propriamente ermeneutico, un intervento fondamentale in materia è rappresentato dalla sentenza della Corte di Cassazione, SS.UU. civili, sentenza 31.01.2006 n° 2053, secondo cui: “Il fermo amministrativo, dunque, è atto funzionale all’espropriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del credito allo stesso modo con il quale la realizzazione del credito è agevolata dall’iscrizione ipotecaria ex articolo 77 del citato Dpr 602/73.
Se ne ricava che la tutela giudiziaria esperibile nei confronti del fermo amministrativa si deve realizzare davanti al giudice ordinario con le forme, consentite dal vigente articolo 57 del citato Dpr 602/73, dell’opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi
”.

In realtà, benché l’intervento della Corte di Cassazione fosse chiaro ed autorevole, non sono mancate pronunce di segno diverso.

In particolare, necessita segnalarsi l’ordinanza del Consiglio di Stato n. 2032 del 14 marzo 2006, di rimessione alla Corte Costituzionale della “questione di legittimità costituzionale degli articoli 49, 57, 86, d.P.R. n. 602 del 1973, e degli articoli 2 e 19, d.lgs. n. 546 del 1992, se interpretati, secondo il diritto vivente quale risulta dalla giurisprudenza, nel senso di attribuire al giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie in materia di fermo tributario di veicoli”.
Secondo i giudici di Palazzo Spada, infatti, il fermo di cui all’art. 86 dpr 602/73 è da considerarsi provvedimento amministrativo riconducibile allo schema degli atti ablatori. Pertanto, “in quanto provvedimento amministrativo, discrezionale nell’an e nel quid, deve essere congruamente motivato sia in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico prevalente sull’interesse privato alla libera disponibilità del bene sia in relazione alla proporzione tra l’entità del credito tributario da riscuotere e il sacrificio che viene imposto al privato con la temporanea sottrazione dell’uso e della disponibilità giuridica del bene”.
Ne discende la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere le impugnazioni avverso il provvedimento di fermo, in quanto “a fronte di provvedimenti amministrativi autoritativi, il giudice naturale è quello amministrativo (art. 103 Cost.), a meno che non vi siano norme derogatorie espresse”.

Con l’ordinanza n. 14701 del 23 giugno 2006, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, nel prendere decisamente le distanze dal decisum del Consiglio di Stato, ribadisce la giurisdizione ordinaria, trattandosi, il fermo, di atto preordinato all’espropriazione forzata e quindi strumento – al pari della facoltà di iscrizione di ipoteca sui beni immobili - rimesso al creditore per una migliore soddisfazione del proprio credito. Sotto altro punto di vista, la Cassazione concorda con quanto espresso dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 2032/2006 a proposito di ritenere esclusa ogni competenza del giudice tributario in materia di fermo amministrativo, atteso che l'articolo 2, comma 1, D. lgs. n. 546 del 1992, concernente l'oggetto della giurisdizione tributaria, lascia fuori da tale giurisdizione "le controversie riguardanti gli atti dell'esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella".

Di contro, ed ancora, il Consiglio di Stato, sezione VI, il quale, con l’ordinanza 18 luglio 2006, n. 4581, rifacendosi a quanto già espresso con la richiamata ordinanza n. 2032/2006, e rimettendo nuovamente gli atti alla Corte Costituzionale attesi i dubbi di legittimità costituzionale circa l’attribuibilità delle controversie relative al fermo amministrativo al G.O., precisa che “in tema di fermo, non dettando il d.P.R. n. 602/1973 specifiche disposizioni in tema di giurisdizione, la questione vada risolta secondo l’ordinario criterio di riparto diritti soggettivi– interessi legittimi. Giova considerare che, di fronte a provvedimenti amministrativi autoritativi, il giudice naturale è quello amministrativo (art. 103, Cost.), a meno che non vi siano norme derogatorie espresse. Ed, invero, al giudice ordinario non è attribuito, di regola, il potere di conoscere in via immediata e diretta della legittimità dei provvedimenti amministrativi, salvo il potere di disapplicarli (artt. 4 e 5, legge 20 marzo1865 n. 2248, all. E). Nel caso specifico, nessuna norma del d.P.R. n. 602/1973 indica quale giudice debba occuparsi del fermo amministrativo. Ne consegue, nel silenzio del legislatore, che la giurisdizione sembra da attribuire al giudice amministrativo”.


Il fermo amministrativo oggi
Da ultimo, ad alimentare il dibattito in punto di giurisdizione, è intervenuto il D.L. Bersani.

L’ art. 35, comma 26-quinquies, d.l. 223/2006, come convertito nella legge n. 248/2006, detta testualmente: “26-quinquies. All’articolo 19, comma 1, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, dopo la lettera e) sono inserite le seguenti:
“e-bis) l’iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all’articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e successive modificazioni“;
e-ter) il fermo di beni mobili registrati di cui all’articolo 86 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e successive modificazioni
”.

In sostanza, tra gli atti impugnabili innanzi al giudice tributario, dopo la riforma Bersani, rientrano anche l’iscrizione di ipoteca ed il fermo amministrativo, disposti ai sensi del D.P.R. n. 602/73.

Con parziale, se non totale, sovvertimento della giurisprudenza maturata sino ad oggi in materia di giurisdizione sui provvedimenti di fermo amministrativo.
(sul punto, si veda in questa rivista: Fermo amministrativo, Decreto Bersani e questioni di legittimità costituzionale: la giurisdizione non spetta sempre al Giudice Tributario )

 

* Raffaele Granata, direttore responsabile iusna.net - Rivista di giurisprudenza amministrativa napoletana

Ultimo aggiornamento ( giovedì 26 aprile 2007 )